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業權註冊

制定後的檢討及業權註冊的準備工作

引言


  • 立法會於2004年7月通過制定《⼟地業權條例》(第585章)(《業權條例》),該條例旨在設立業權註冊制度,以業權註冊紀錄作為註冊土地的業權及權益的不可推翻的證據,以取代現行《⼟地註冊條例》(第128章)(《⼟註條例》)下未有業權保證的契約註冊制度,從而為物業業權提供更大保證和明確性,並簡化在物業轉易時查核業權文件的程序。
  • 由於《土地業權條例草案》的主要部分(例如把已根據《土註條例》備存土地登記冊的現有土地轉換的機制及更正條文)在審議後期曾作出重大改變,因此政府當年應立法會《土地業權條例草案》委員會的要求,承諾在《業權條例》生效前會先進行全面檢討,並會在諮詢主要持份者之後考慮對《業權條例》作進一步修訂。
與持份者磋商
  • 《業權條例》制定後,土地註冊處(本處)成立《業權條例》督導委員會(督導委員會)及《業權條例》檢討委員會(檢討委員會),負責督導和推展《業權條例》的檢討工作。該兩個委員會的成員是由主要持份者的代表出任,包括消費者委員會、地產代理監管局、鄉議局、香港銀行公會、香港大律師公會、香港按揭證券有限公司、香港律師會、香港地產建設商會,以及發展局和相關政府部門。
  • 關於立法會在審議《土地業權條例草案》時提出的大部分問題,本處在2007年5月前已經解決或找出解決方案。然而,在《業權條例》制定後的檢討期間,發現了其他問題,以致須要就該條例作出大幅修訂。為確保新制度得以有效運作,本處告知立法會當時的規劃地政及工程事務委員會,在業權註冊制度生效之前,會擬備並向立法會提交《土地業權(修訂)條例草案》。
  • 政府在2008年12月向立法會發展事務委員會匯報其擬備《業權條例》修訂建議的進展情況,以及其他尚待解決的事宜。有關報告所涵蓋的兩件主要事項是轉換機制和更正及彌償安排:轉換機制是把已根據《土註條例》備存土地登記冊的現有土地轉換到《業權條例》下的機制;更正及彌償安排則關乎如何更正出現錯誤的業權註冊紀錄,以及如何向信靠業權註冊紀錄,卻因該紀錄出錯而蒙受損失或因受欺詐而喪失業權的不知情人士作出彌償。
  • 為簡單說明這些核心問題,舉例來說,有些個案的物業擁有權未能從土地登記冊確定(例如同一地段編號有超過一份土地登記冊,或在一份土地登記冊內似乎包含超過一個涉及同一個物業的業權鏈)。根據已制定的《業權條例》,並沒有機制容許政府暫緩為這些個案轉制或處理這些個案在自動轉制後所產生的問題。至於更正及彌償安排方面,有意見認為已制定的《業權條例》下的「強制更正」規則可能會帶來一些未能預見的效果,會削弱公眾對業權註冊紀錄的信心,並減低該制度原本可提升物業轉易效率的成效。此外,如有些個案的物業自發生欺詐事件後,已被政府收回或已交還政府,要作出有利於前擁有人的更正安排實際上是不可能的。
 
公眾諮詢
  • 本處在2009年年初進行了為期3個月的公眾諮詢,就修訂的轉換機制和更正及彌償安排的修改建議收集公眾及持份者的意見。諮詢文件提出採用漸進轉換的方式,並引入「強制更正」規則的例外情況,以限制其適用範圍。諮詢結果顯示,市民大眾普遍支持保留已制定的《業權條例》下的自動轉換機制。就處理已知的業權不確定個案,公眾同意對已制定的自動轉換機制作出修改,以暫緩這些個案進行自動轉換。至於更正條文方面,公眾諮詢結果顯示,政府建議在「強制更正」規則加入的其中兩種例外情況(即自發生欺詐事件後,如物業已交還政府作公共用途或已被政府收回;或物業已被發展或重新發展並已售予多名新買家,要恢復前擁有人的業權將顯得不公平[1])大致獲各方接受,但仍須作出若干修改,以回應持份者的關注。


[1] 在進一步諮詢主要持份者後,政府認為只應在「強制更正」規則加入一種例外情況,即物業已交還政府作公共用途或已被政府收回。

研究《業權條例》修訂建議聯合小組委員會
  • 鑑於擬備《業權條例》修訂建議的工作涉及重要及複雜的問題,在2009年2月,立法會的發展事務委員會和司法及法律事務委員會轄下成立了研究《業權條例》修訂建議聯合小組委員會,以更聚焦地監察有關檢討工作,並在政府草擬法案的過程中提供意見[2]


[2] 聯合小組委員會於2011年10月向立法會發展事務委員會和司法及法律事務委員會提交報告後解散。聯合小組委員會認為,待政府在公眾諮詢後完成制訂《業權條例》所需修訂的全盤建議時,由政府向發展事務委員會和司法及法律事務委員會匯報工作進度及相關建議,會是合適的做法。
新的轉換機制 - 兩階段轉換機制
  • 在2009年的公眾諮詢之後,持份者對「強制更正」規則的應用問題意見分歧。一方面,有意見反對「強制更正」規則而主張業權不可推翻的建議,原因是「強制更正」規則會削弱業權的明確性和業權註冊紀錄的定論性,亦有違簡化物業轉易程序的目標,因為可能會驅使買家查考業權註冊紀錄外的資料和翻查以往的交易紀錄,以進一步確保其業權不會有風險。另一方面,本處也接獲意見支持保留已制定的《業權條例》下的「強制更正」規則,以保障不知情的前擁有人的權益。為應對各持份者的不同意見,並平衡他們的關注,本處在2011年向督導委員會提出了兩階段轉換機制的新建議,並在該機制加入更正及彌償安排的修訂,以供委員會考慮。本處亦與個別持份者舉行簡介會和討論會,就有關建議交流意見。
  • 經過研究督導委員會委員對擬議的兩階段轉換機制的意見後,本處在2013年6月優化轉換機制的建議,以供委員進一步考慮。本處在擬備修訂建議時,認為需要就《土註條例》下的土地登記冊進行基本審查,以找出業權鏈斷裂或多重業權鏈的個案,務求增加業權的明確性和減少彌償的風險。
  • 本處在2014年6月提出4個轉換方案,以徵詢督導委員會委員的意見。其中一個方案是在政府於《業權條例》生效後授予的土地先行實施《業權條例》,而現有土地和物業的轉制工作則會於將來的立法過程制定。其他3個方案均涉及就現有的土地登記冊進行基本審查,但會於不同時間進行。本處在2014年6月至2016年11月期間與督導委員會個別委員多次就4個轉換方案進行討論和交換意見,但仍未能與主要持份者就如何和何時對現有土地登記冊進行基本審查達成共識。
務實的選項 — 「新土地先行」方案
  • 為推進《業權條例》的檢討工作,督導委員會在2016年12月召開會議,討論4個轉換方案和整合持份者的意見。在會議上,大部分委員表示支持先行在新土地實施土地業權註冊制度(即「新土地先行」方案),因為這方案可讓香港早日實施土地業權註冊制度,公眾也可早日受惠。
  • 自此以後,本處積極推動「新土地先行」方案。在諮詢主要持份者和相關政府部門的意見後,本處已研究新土地的涵蓋範圍和就《業權條例》作出相關修訂建議,以實施「新土地先行」方案。在2018年年底,所有主要持份者表示原則上支持「新土地先行」方案,惟仍有一些問題尚待解決。其後本處向檢討委員會和督導委員會提交就「新土地先行」方案下新土地的涵蓋範圍,以及在《業權條例》制度下推行以電子方式遞交註冊申請的建議,以供討論,並於2019年12月獲督導委員會通過。此外,在考慮過大部分主要持份者的意向和參考海外經驗後,本處不反對香港律師會提出在《業權條例》下強制發出業權證明書的建議,並會就該條例作出相關的修訂建議。本處現正就實施「新土地先行」方案的其他主要未解決問題尋求主要持份者的共識,包括由律師核實註冊申請的規定、彌償安排和警告書機制。本處會繼續與主要持份者緊密合作,參考他們的意見,從而優化《業權條例》的主要修訂建議,以期敲定該條例的全盤修訂建議,並向立法會提交《土地業權(修訂)條例草案》,以供審議。
海外司法管轄區的研究
  • 在檢討《業權條例》期間,本處發現若干海外司法管轄區近年曾根據其運作經驗檢討和更新其土地註冊法例。為優化《業權條例》的修訂建議,以及為香港實施業權註冊制度作更好準備,本處對6個具有普通法背景的海外司法管轄區的業權註冊法例的最新發展和優良措施進行研究。該項研究在2018年年底完成,相關報告亦已送交檢討委員會和督導委員會的委員閱覽和討論。本處考慮有關委員的意見後,會在適當情況下把研究報告的建議納入《業權條例》的修訂建議內。
諮詢其他政府部門的意見
  • 作為制定後的檢討工作的一部分,本處已諮詢不同政府部門並與他們緊密合作,以討論相關事宜,並處理和解決因應《業權條例》和涉及其他部門管轄的成文法則的相互關係所引起的問題。
業權註冊的準備工作
  • 本處已為主要持份者和法律界從業員就《業權條例》的檢討和最新發展舉行簡介會和座談會,內容包括「新土地先行」方案和擬議的兩階段轉換機制、《業權條例》下常見的物業交易的模擬運作,以及在業權註冊制度下推行以電子方式遞交註冊申請的建議。本處會繼續就《土地業權(修訂)條例草案》和相關附屬法例的草擬進行籌備工作。有關實施業權註冊制度在運作方面的籌備工作均在進行中,包括研發資訊科技系統,擬備物業轉易格式、申請表格和實務指南,以及策劃宣傳和公眾教育活動。
未來路向
  • 業權註冊制度涉及繁複的法律問題和具有深遠影響,因此本質上為複雜的議題。多年以來,本處一直致力與主要持份者磋商,以期早日在香港落實業權註冊制度。本處會繼續與他們密切聯繫,以回應他們的關注,並就實施「新土地先行」方案的主要事宜達成協議,讓公眾和業界從業員早日受惠於業權註冊制度。