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业权注册

制定后的检讨及业权注册的准备工作

引言


  • 立法会于2004年7月通过制定《⼟地业权条例》(第585章)(《业权条例》),该条例旨在设立业权注册制度,以业权注册纪录作为注册土地的业权及权益的不可推翻的证据,以取代现行《⼟地注册条例》(第128章)(《⼟注条例》)下未有业权保证的契约注册制度,从而为物业业权提供更大保证和明确性,并简化在物业转易时查核业权文件的程序。
  • 由于《土地业权条例草案》的主要部分(例如把已根据《土注条例》备存土地登记册的现有土地转换的机制及更正条文)在审议后期曾作出重大改变,因此政府当年应立法会《土地业权条例草案》委员会的要求,承诺在《业权条例》生效前会先进行全面检讨,并会在谘询主要持份者之后考虑对《业权条例》作进一步修订。
与持份者磋商
  • 《业权条例》制定后,土地注册处(本处)成立《业权条例》督导委员会(督导委员会)及《业权条例》检讨委员会(检讨委员会),负责督导和推展《业权条例》的检讨工作。该两个委员会的成员是由主要持份者的代表出任,包括消费者委员会、地产代理监管局、乡议局、香港银行公会、香港大律师公会、香港按揭证券有限公司、香港律师会、香港地产建设商会,以及发展局和相关政府部门。
  • 关于立法会在审议《土地业权条例草案》时提出的大部分问题,本处在2007年5月前已经解决或找出解决方案。然而,在《业权条例》制定后的检讨期间,发现了其他问题,以致须要就该条例作出大幅修订。为确保新制度得以有效运作,本处告知立法会当时的规划地政及工程事务委员会,在业权注册制度生效之前,会拟备并向立法会提交《土地业权(修订)条例草案》。
  • 政府在2008年12月向立法会发展事务委员会汇报其拟备《业权条例》修订建议的进展情况,以及其他尚待解决的事宜。有关报告所涵盖的两件主要事项是转换机制和更正及弥偿安排:转换机制是把已根据《土注条例》备存土地登记册的现有土地转换到《业权条例》下的机制;更正及弥偿安排则关乎如何更正出现错误的业权注册纪录,以及如何向信靠业权注册纪录,却因该纪录出错而蒙受损失或因受欺诈而丧失业权的不知情人士作出弥偿。
  • 为简单说明这些核心问题,举例来说,有些个案的物业拥有权未能从土地登记册确定(例如同一地段编号有超过一份土地登记册,或在一份土地登记册内似乎包含超过一个涉及同一个物业的业权链)。根据已制定的《业权条例》,并没有机制容许政府暂缓为这些个案转制或处理这些个案在自动转制后所产生的问题。至于更正及弥偿安排方面,有意见认为已制定的《业权条例》下的「强制更正」规则可能会带来一些未能预见的效果,会削弱公众对业权注册纪录的信心,并减低该制度原本可提升物业转易效率的成效。此外,如有些个案的物业自发生欺诈事件后,已被政府收回或已交还政府,要作出有利于前拥有人的更正安排实际上是不可能的。
 
公众谘询
  • 本处在2009年年初进行了为期3个月的公众谘询,就修订的转换机制和更正及弥偿安排的修改建议收集公众及持份者的意见。谘询文件提出采用渐进转换的方式,并引入「强制更正」规则的例外情况,以限制其适用范围。谘询结果显示,市民大众普遍支持保留已制定的《业权条例》下的自动转换机制。就处理已知的业权不确定个案,公众同意对已制定的自动转换机制作出修改,以暂缓这些个案进行自动转换。至于更正条文方面,公众谘询结果显示,政府建议在「强制更正」规则加入的其中两种例外情况(即自发生欺诈事件后,如物业已交还政府作公共用途或已被政府收回;或物业已被发展或重新发展并已售予多名新买家,要恢复前拥有人的业权将显得不公平[1])大致获各方接受,但仍须作出若干修改,以回应持份者的关注。


[1] 在进一步谘询主要持份者后,政府认为只应在「强制更正」规则加入一种例外情况,即物业已交还政府作公共用途或已被政府收回。

研究《业权条例》修订建议联合小组委员会
  • 鉴于拟备《业权条例》修订建议的工作涉及重要及复杂的问题,在2009年2月,立法会的发展事务委员会和司法及法律事务委员会辖下成立了研究《业权条例》修订建议联合小组委员会,以更聚焦地监察有关检讨工作,并在政府草拟法案的过程中提供意见[2]


[2] 联合小组委员会于2011年10月向立法会发展事务委员会和司法及法律事务委员会提交报告后解散。联合小组委员会认为,待政府在公众谘询后完成制订《业权条例》所需修订的全盘建议时,由政府向发展事务委员会和司法及法律事务委员会汇报工作进度及相关建议,会是合适的做法。
新的转换机制 - 两阶段转换机制
  • 在2009年的公众谘询之后,持份者对「强制更正」规则的应用问题意见分歧。一方面,有意见反对「强制更正」规则而主张业权不可推翻的建议,原因是「强制更正」规则会削弱业权的明确性和业权注册纪录的定论性,亦有违简化物业转易程序的目标,因为可能会驱使买家查考业权注册纪錄外的资料和翻查以往的交易纪录,以进一步确保其业权不会有风险。另一方面,本处也接获意见支持保留已制定的《业权条例》下的「强制更正」规则,以保障不知情的前拥有人的权益。为应对各持份者的不同意见,并平衡他们的关注,本处在2011年向督导委员会提出了两阶段转换机制的新建议,并在该机制加入更正及弥偿安排的修订,以供委员会考虑。本处亦与个别持份者举行简介会和讨论会,就有关建议交流意见。
  • 经过研究督导委员会委员对拟议的两阶段转换机制的意见后,本处在2013年6月优化转换机制的建议,以供委员进一步考虑。本处在拟备修订建议时,认为需要就《土注条例》下的土地登记册进行基本审查,以找出业权链断裂或多重业权链的个案,务求增加业权的明确性和减少弥偿的风险。
  • 本处在2014年6月提出4个转换方案,以征询督导委员会委员的意见。其中一个方案是在政府于《业权条例》生效后授予的土地先行实施《业权条例》,而现有土地和物业的转制工作则会于将来的立法过程制定。其他3个方案均涉及就现有的土地登记册进行基本审查,但会于不同时间进行。本处在2014年6月至2016年11月期间与督导委员会个别委员多次就4个转换方案进行讨论和交换意见,但仍未能与主要持份者就如何和何时对现有土地登记册进行基本审查达成共识。
务实的选项 — 「新土地先行」方案
  • 为推进《业权条例》的检讨工作,督导委员会在2016年12月召开会议,讨论4个转换方案和整合持份者的意见。在会议上,大部分委员表示支持先行在新土地实施土地业权注册制度(即「新土地先行」方案),因为这方案可让香港早日实施土地业权注册制度,公众也可早日受惠。
  • 自此以后,本处积极推动「新土地先行」方案。在谘询主要持份者和相关政府部门的意见后,本处已研究新土地的涵盖范围和就《业权条例》作出相关修订建议,以实施「新土地先行」方案。在2018年年底,所有主要持份者表示原则上支持「新土地先行」方案,惟仍有一些问题尚待解决。其后本处向检讨委员会和督导委员会提交就「新土地先行」方案下新土地的涵盖范围,以及在《业权条例》制度下推行以电子方式递交注册申请的建议,以供讨论,并于2019年12月获督导委员会通过。此外,在考虑过大部分主要持份者的意向和参考海外经验后,本处不反对香港律师会提出在《业权条例》下强制发出业权证明书的建议,并会就该条例作出相关的修订建议。本处现正就实施「新土地先行」方案的其他主要未解决问题寻求主要持份者的共识,包括由律师核实注册申请的规定、弥偿安排和警告书机制。本处会继续与主要持份者紧密合作,参考他们的意见,从而优化《业权条例》的主要修订建议,以期敲定该条例的全盘修订建议,并向立法会提交《土地业权(修订)条例草案》,以供审议。
海外司法管辖区的研究
  • 在检讨《业权条例》期间,本处发现若干海外司法管辖区近年曾根据其运作经验检讨和更新其土地注册法例。为优化《业权条例》的修订建议,以及为香港实施业权注册制度作更好准备,本处对6个具有普通法背景的海外司法管辖区的业权注册法例的最新发展和优良措施进行研究。该项研究在2018年年底完成,相关报告亦已送交检讨委员会和督导委员会的委员阅览和讨论。本处考虑有关委员的意见后,会在适当情况下把研究报告的建议纳入《业权条例》的修订建议内。
谘询其他政府部门的意见
  • 作为制定后的检讨工作的一部分,本处已谘询不同政府部门并与他们紧密合作,以讨论相关事宜,并处理和解决因应《业权条例》和涉及其他部门管辖的成文法则的相互关系所引起的问题。
业权注册的准备工作
  • 本处已为主要持份者和法律界从业员就《业权条例》的检讨和最新发展举行简介会和座谈会,内容包括「新土地先行」方案和拟议的两阶段转换机制、《业权条例》下常见的物业交易的模拟运作,以及在业权注册制度下推行以电子方式递交注册申请的建议。本处会继续就《土地业权(修订)条例草案》和相关附属法例的草拟进行筹备工作。有关实施业权注册制度在运作方面的筹备工作均在进行中,包括研发资讯科技系统,拟备物业转易格式、申请表格和实务指南,以及策划宣传和公众教育活动。
未来路向
  • 业权注册制度涉及繁复的法律问题和具有深远影响,因此本质上为复杂的议题。多年以来,本处一直致力与主要持份者磋商,以期早日在香港落实业权注册制度。本处会继续与他们密切联系,以回应他们的关注,并就实施「新土地先行」方案的主要事宜达成协议,让公众和业界从业员早日受惠于业权注册制度。